国家工商行政管理总局


食品安全监管执法协调协作制度

为了加强食品安全监管执法协作，充分发挥食品安全监管执法部门的整体合力，根据《食品安全法》、《食品安全法实施条例》以及国家工商总局《食品流通许可证管理办法》、《流通环节食品安全监督管理办法》，制定本制度。
一、严格履行法定职责，建立健全流通环节食品安全监管执法协调协作体系
（一）县级及其以上地方工商行政管理机关应当在当地人民政府的统一领导、组织、协调下，依法建立健全流通环节食品安全执法协调协作体系。
（二）县级及其以上地方工商行政管理机关应当按照当地人民政府制定的本行政区域的食品安全年度监督管理计划，定期报告食品流通监督管理工作情况；及时请示、报告需要当地人民政府协调的其他重要事项。
二、强化食品安全监管部门之间协调和协作机制，切实形成监管合力
（三）县级及其以上地方工商行政管理机关应当依法配合同级卫生行政部门建立协调机制，按照法定职责参与协调工作。
（四）县级及其以上地方工商行政管理机关应当按照当地人民政府的部署开展联合执法检查工作，积极配合有关部门依法履行食品安全监管职责。
（五）县级及其以上地方工商行政管理机关在开展食品安全监督检查过程中发现属于农业、质量监督、食品药品监督管理等部门职责范围内的事项，应当及时书面通报并移交相关部门。
（六）县级及其以上地方工商行政管理机关在受理申诉、举报中发现应当由其他部门处理的，应当及时书面通报并移交有权处理的部门处理，对移交的相关材料要复制存档备查。
（七）县级及其以上地方工商行政管理机关对其他监管部门通报或移交的属于工商行政管理机关管辖的事项，应当按照职责及时依法查处或处置。
（八）县级及其以上地方工商行政管理机关在开展食品安全监督检查过程中，发现违法行为涉嫌犯罪的，应当依法移送公安机关。
三、完善工商行政管理机关内部机构分工协作和协调机制，切实提高食品市场监管能力
（九）县级及其以上地方工商行政管理机关各内设机构应当明确职能分工，按照国家工商总局《关于宣传贯彻实施<食品安全法>的通知》、《关于印发<流通环节食品安全整顿工作方案>的通知》以及其他有关规定，分工负责，建立协作和协调机制。
（十）食品流通监管机构负责流通环节食品监管综合协调，承担辖区食品流通许可和流通环节食品质量监管工作。
（十一）内外资企业登记注册、监督机构负责加强对食品生产经营主体的登记管理，查处违反登记管理法律法规的行为。
（十二）个体私营经济监管机构负责加强对个体私营企业登记管理，在当地政府统一领导和协调下，按照相关部门的职责分工，依法查处和取缔无照经营食品的违法行为。
（十三）市场监管机构负责集贸市场、批发市场食品安全监管，履行《农产品质量安全法》涉及工商机关的相关职责。
（十四）广告监督管理机构负责对食品广告的监管，依法严厉查处违法食品广告。
（十五）消费者权益保护机构负责受理和依法分流、处理消费者的咨询、申诉和举报，依法保护消费者合法权益。
（十六）竞争执法、直销监管、商标管理等机构分别负责查处食品市场不正当竞争、传销、商标侵权等违法行为。
（十七）县级及其以上地方工商行政管理机关内部各职能机构要建立情况通报和工作协作机制，切实形成工作合力。
四、建立健全工商行政管理机关区域横向协作和通报制度，切实加强依法跟踪监管工作
（十八）县级及其以上地方工商行政管理机关对不属于本区域管辖的流通环节食品安全案件，应当及时移送有管辖权的工商行政管理机关处理。
（十九）在查办流通环节食品安全案件中，需要跨管辖区域协作的，相关地工商行政管理机关应当积极配合、密切协作，及时通报，由具有管辖权的上一级工商行政管理机关协调。
（二十）开展食品安全监督检查，应当加强信息通报,实现食品安全信息共享，发挥系统整体功能，强化依法跟踪监管工作。
五、加强社会监督，严格落实食品安全监管责任制度
（二十一）县级及其以上地方工商行政管理机关可以聘请食品安全义务监督员，畅通投诉渠道，充分发挥广大群众的监督作用。
（二十二）县级及其以上地方工商行政管理机关应当加强与新闻媒体的沟通协调，通过新闻媒体依法公开有关信息，通报食品安全监管执法工作情况，充分发挥舆论监督作用。
（二十三）县级及其以上地方工商行政管理机关应当按照《食品安全法》的要求，强化领导责任制、职能机构监督检查和指导责任制以及属地监管责任制，将食品安全监管任务和责任层层落实到每个岗位和执法人员。
（二十四）县级及其以上地方工商行政管理机关不履行食品安全监督管理法定职责、日常监督检查不到位或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，应当依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员责任。

国家工商行政管理总局
二〇〇九年八月二十八日
[案情]

某市房地产公司拥有该市经济开发区北路商品房住宅小区项目，未取得商品房预售许可证。房地产公司于2011年2月向社会发出认购商品房广告。同年3月2日，李某（乙方）与房地产公司（甲方）签订了认购协议书，约定：“乙方认购甲方开发区北路住宅小区8号楼2单元16层02号楼房一套，建筑面积170平方米，单价每平方米11888元，总价202.096万元；乙方选择以认购金方式支付甲方606288元，并在协议签订当日一次付清；甲方具备签订《商品房买卖合同》条件时向乙方通知，乙方在收到通知15日内，到甲方接待中心签订《商品房买卖合同》，如乙方逾期未签订《商品房买卖合同》，本协议自然解除，甲方有权另行出售房屋，乙方交纳的认购金不予退还。”协议签订当日，李某向房地产公司交纳了626288元的认购金。

2011年10月，李某要求与房地产公司解除认购协议书，退还认购金及利息，被房地产公司拒绝。李某遂向法院提起诉讼，要求判定双方签订的认购协议书无效并返还认购金及利息。

[分歧]

案件审理中，对认购协议书的性质与效力有不同认识：第一种意见认为，认购协议书是双方当事人经过充分、自愿、协商的结果，房地产公司在销售手续不全的情况下，以认购房屋形式签订协议书并不违背法律，李某毁约行为不应予以支持。第二种意见认为，认购协议书名为商品房认购，实为商品房买卖，违反了法律、法规的强制性规定，应属无效合同。

[评析]

笔者同意第二种意见。

一、认购协议书实为商品房买卖合同

1.认购协议书包含了商品房买卖的主要内容。认购协议书从形式上看是一个预约，其约定的是将来签订的商品房买卖合同才是本约。预约当事人所负的是诚信协商义务，本约当事人所负的是给付义务。预约合同分为未包含主要条款的预约和包含主要条款的预约，其中包含主要条款的预约可转化为本约或者应当视为本约。就买卖合同而言，是否具备主要条款就是看是否具备了标的物及其价格条款。具备了主要条款的预约，应视为买卖合同而不是预约。最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第五条规定：“商品房认购、订购、预购等协议具备《商品房销售管理办法》第十六条规定的商品房买卖合同主要内容，并且出卖人已经按照约定收受购房款的，该协议应当认定为买卖合同。”该规定对商品房买卖合同主要内容的界定，应当理解为具备了该条所规定的商品房买卖合同的标的物及价格条款即为主要内容，而不能机械地理解为必须具备《商品房销售管理办法》第十六条规定的十三项全部条款（当事人名称或者姓名、住所，商品房基本状况，商品房销售方式，商品房价款的确定方式及总价款、付款方式、付款时间，交付使用的条件及时间，装饰设备标准承诺，供水、供电、供热、燃气、通讯、道路、绿化等配套基础设施的交付承诺和有关权益责任，公共配套建筑的产权归属，面积差异的处理方式，办理产权登记的有关事宜，解决争议的办法，违约责任，双方约定的其他事项）或者必须达到十三项一半以上的多数条款才能达到买卖合同主要内容的标准。本案的认购协议书对双方当事人的名称、姓名、住所、房屋的基本状况、房价的确定方式及总价款等实质性条款均作了明确的约定，因此，该认购协议书具备了商品房买卖合同的主要内容。

2.房地产公司已按约定收取了购房款。认购协议书约定李某选择认购金方式支付房地产公司606288元，并在协议签订当日一次付清，这里的认购金应为购房款，而不是定金。首先，定金作为法定担保方式，需要在合同中明确约定。认购协议书中约定的认购金并没有明确为定金。其次，定金担保是双务的，即支付了定金的一方不履行合同无权要求返还本金，收受定金一方不履行合同应当双倍返还定金。认购协议仅约定李某逾期不签《商品房买卖合同》，房地产公司有权解除协议，并对认购金不予返还。但该协议并没有对房地产公司违约返还认购金作出约定。再次，定金的数额不能过大。依据担保法第十一条的规定，定金不得超过合同标的20%。而认购协议书约定的认购金已高于总房价的30%。因此，本案李某支付的认购金不是作为担保的定金，而是李某交纳的部分购房款，而且其数额已高于总房价款的30%。目前我国银行购房按揭贷款的首付额度是总房价的30%，本案李某支付的认购金正好符合按揭贷款购房商业模式中首付开发商价款的数额。因此，李某向房地产公司支付的认购金实际是向其支付全部的首付款。显然，李某依据认购协议书的约定履行了商品房买卖合同房屋价款的给付义务，房地产公司收取了首付房屋价款，并出具了收据。因此，符合出卖人已按照约定收取购房款的条件。

因此，根据《解释》第五条的规定，本案认购协议书应当认定为商品房买卖合同。

二、认购协议书为无效合同

城市房地产法第四十五条、《城市房地产开发经营管理条例》第二十五条均规定，房地产开发企业销售商品房，应当办理预售登记，取得商品房预售许可证。《商品房销售管理办法》第二十二条规定，不符合商品房销售条件的，不得向买房人收取任何预订款性质的费用。根据合同法第五十二条规定，违反法律、法规强制性规定的合同无效。本案房地产公司在没有取得商品房预售许可证的情况下以内部认购书的形式公开向社会不特定的人员销售商品房，其行为违反了法律的强制性规定。《解释》第五条的规定正是为了确保前述法律、法规的执行，将以认购、订购、预购等合法形式掩盖非法买卖商品房目的的行为定性为商品房买卖合同。并在第二条明确规定：出卖人未取得商品房许可证明与买受人订立的商品房预售合同，应当认定无效，但在起诉前取得商品房许可证明的，可以认定有效。

总之，双方当事人订立的认购协议书具备了商品房买卖合同的主要内容，且出卖人依据约定收取了购房款，符合《解释》第五条的规定，应认定为商品房买卖合同。在原告李某起诉时，房地产公司并未获取商品房预售许可证，因此，应认定认购协议书为无效合同。

（作者单位：陕西省高级人民法院）