关于完善合议庭运作机制的思考

杜海军


内容提要：“公正与效率”是21世纪人民法院的工作主题，但是，由于我国合议庭运作中存在一定问题，影响到公正与效率的更好实现。为进一步实现法院工作主题，需要对我国现行合议制度本身及其运作、人事管理方面等到方面进行改革，以此来完善我国的合议制度，以求更好的实现公正与效率。
关键词：司法公正 合议庭 思考
合议庭，作为人民法院审理案件的主要审判组织，其产生是有其历史渊源的。自古以来，不少有识之士对于处理案件，都提出了防止独断，公正处理的一些意见和好的做法。比如我国古代的“三司会审”、近代西方国家的陪审团制度，都是基于这种考虑而产生的，其目的是为了公正的决断案件。合议庭作为一个审判组织的出现，也正是为了完成这一历史使命，可以说，公正是合议庭不变的灵魂。但是，如何充分发挥合议庭的职能，公正地处理案件，一直是理论界、探讨关心的问题，实务界也在采取各种措施完善合议制度。通过几年来的司法实践，笔者想谈一下自己的一点个人体会和意见，以供大家探讨：
一、我国现行合议制度存在的弊端
（一）制度方面的不足
首先，合议庭判案权得到很大的限制。合议庭作为案件的审判组织，亲临了案件的全部审理经过，对案件的判决最有发言权，合议庭理所当然应当承担起案件的全部权利和责任，也正是通常所说的谁审案、谁判案。但是现行的很多制度都是请示汇报制度，真正的判决权不在合议庭，而在于院长、副院长和庭长，使合议庭失去决断案件的权利。
其次，审判委员会的启动制度不健全。我国现行法律规定，审判委员会的启动只能由院长启动，合议庭的审判长无启动审判委员会的权利。这样的启动程序只能是该讨论的没有讨论，不该讨论的却摆上了审判委员会的桌面上，不能提高合议庭的办案质量和效率。
再次，现在推行的审判长选任制度，到底选任的审判长是何种身份，是否每个普通程序的案件都要有选任的审判长参加，还是与其他的依法律规定担任审判长的人具有同样的个案随机性。我国法律规定，助理审判员以上的人员都可以担任审判长，而在院长、副院长、庭长、副庭长参加合议时是当然的审判长，那么，选出来的审判长又有什么意义？
（二）合议庭本身运作的不足
1、作为合议庭成员，不论是审判长还有是其他人员，都具有相同的权利和义务，都对案件的处理结果负责。但是现实生活中，很多合议庭流于形式，有的合议庭成员只是挂号，并未参加合议庭的审理案件，成了开庭时的独任制，判决也只是依靠主审人介绍案情分析评判，未能亲临现场，未能体会到案件审理中的焦点和争执双方对证据的意见，怎能做出正确的判断，又如何能做出公正的处理。
2、其次，审判人员责任心不强。有些审判人员对于参加合议的案件，不能实事求是地发表意见，而是对主审人的处理意见一律地同意，可想而知，法律规定的合议庭流于形式，起不到合议庭的作用。另一方面，是合议庭组成方面的不足。现行的合议庭组成有的法院实行大立案，可在一定程度上减少人为因素，但是大立案往往只指定主审人，其他组成人员往往由庭长指定或主审人组成，这仍有一定的人为因素在作祟。
3、另外，合议庭审理案件的审理模式有待于进一步规范。现在各地法院对于合议庭审理的案件，未能形成一种比较固定的模式，大部分都采用审判长或主审人一问到底，其他参加人员只看不问的审理模式。这很不利于充分调动每个合议庭组成人员的积极性，造成很多合议庭组成人员只是挂号，未能形成良好的分工。
（三）人事管理方面的不足
当前形式下，很多法院进行了审判长选任，对于强化合议庭的功能起到了非常重要的作用，但是现行的人事管理制度约束着审判长及合议庭职能的充分发挥，主要表现在庭长这一职务对案件的影响。庭长作为一个行政管理领导，同时在参加合议庭时是合议庭当然的审判长，这样以来，双重身份的庭长权力之大可想而知，作为合议庭的其他组成人员，因为庭长是行政领导，对审判员日后工作及升迁起着重要影响，同时作为主导案件审理的审判长，其对案件发表的意见和看法往往是案件的最终处理结果，其影响之大可以说超过审判委员会和院长副院长，案件中的表决少数服从多数也只能流于形式，案件的公正判决无从谈起。退一步说，即使庭长不参加合议庭，因现在很多法院没有实行庭长定期轮换制度，使一个庭长较长时间在一个庭室工作、负责，庭长随着时间的推移，往往并不是义务和责任感的增强，却是权利控制的强化，认识不到庭室领导的职责是团结大家一起干，是上级领导托付的责任，而滋长的却是“庭室是我的，我说了算的”官老爷作风，再者，因庭长和审判员较长时间共同生活，很易同化，庭长的言行都对审判员起着潜移默化的影响，再加上有些审判人员片面追求团结，对庭长对案件的表态发言也一般予以默认和遵守，损害的却是当事人利益。但我不是说庭长素质很低，即使在庭长都素质很高的情况下，这样的管理体制照样出现以上这种情况，这是我国法院对法院人事管理采用行政管理的那一套形成的。
二、完善我国合议制的几点建议
通过以上几个方面的分析，我国的合议庭制度还应进行大力改革，以减少不公正的成份，做到最大程度的实体公正和程序公正，笔者认为应从以下几个方面做出努力。
（一）强化合议庭职能
合议庭职能的强化主要是从制度上赋予合议庭权利，组成上减少人为因素。应从以下几方面着手：
1、给合议庭以完整的处理案件的权力。包括对案件审理的操纵、对案件审理中出现的违反诉讼秩序的参与人的处罚、案件的判决等等，都应由合议庭作出，取消请示汇报制度。现在有些法院对一般的案件取消了请示汇报制度，增强了合议庭职能，实际运作中产生了很好的效果，大大提高了办案效率和质量。
2、增加由审判长启动审判委员会运作的权利。当案件复杂，合议庭不能形成多数意见时，直接由审判长提请审判委员会讨论，当然，具体时间可由院长根据具体情况予以安排。
3、实行案件的繁简分流。实行案件的繁简分流，对于一般的案件，既使双方有争议，因法官素质的普遍提高，案件数量的大量增多，考虑到办案效率和诉讼效益，对事实比较容易认定的，也应适用简易程序，在立案庭实行大立案时，较为复杂案件直接确定合议庭组成人员，确定时可考虑实行立案庭的抽签制。抽签时可采用将全部审判人员输入电脑，运用一定的程序，来确定审判人员，以达到将人为因素减少在最低程度。
（二）改革人事管理
法院的人事管理不同于一般的行政管理，我们应借鉴西方国家实行的行政管理和法官管理相脱勾的管理模式，行政人员就是后勤人员，负责法官工资的发放，办工区卫生的打扫等后勤事务的处理，他们无权处理案件，也当然不是法官。不能兼任法官，也不能随便任命为法官，法官的任命、调迁都采用相对严格的程序，法官相对独立，具有处理案件的全部权力。建立起法官相对独立的人事管理制度后，因法官彼此都是独立的，不存在上下级关系，他们在案件中才敢于说真话，敢于对案件处理提出不同的意见，才能保证案件处理的公正性。这样法院应相对减少行政管理人员，以实现行政管理的高效率。可考虑取消庭长这一职务的设置，而组成一个统管全院的机构，以对法院进行行政管理。在不能做到这一点的情况下，法院也应当注意实行庭室长的定期轮换。
（三）规范合议庭的运作
1、为了克服合议庭流于形式的弊端，应当规范合议庭的运作。这首先应在制度上加以规定，我国法律虽然规定了合议庭审理案件这一组织，但是却未明确一些责任。应当规定合议庭成员在开庭时必须到庭，不能仅凭主审人介绍案情进行判决。如不到庭，应承担一定的法律后果。例如，停职思过半年直至清理出法官队伍。据我了解，我国还未有一例因为未参加开庭而受到处分的法官。这无形放纵了许多法官的行为，其结果只能是导致更多的法官不注重开庭时到庭。
2、加强对审判人员职业道德教育。通过道德教育，使他们明确自己是公正的化身，使命也是维护公正，这样才能在案件中敢于谈自己的看法，敢于说不同意见，以达到提高办案质量的最终目的。
3、规范合议庭开庭审理模式。我们要彻底改变审判长或主审人一问到底的审理模式，明确审判长在开庭时的组织、协调者身份，在审判长和其他组成人员之间作比较合理的分工，对证据的采信也应采用少数服从多数原则，对于双方争议不大及能够当庭采信的，可在庭审时简单交换一下意见予以确认，对于双方争议很大一时难以做出认证的证据，可在休庭后合议庭集体讨论，对证据的效力进行分析，依少数服从多数原则决定是否确认为有效证据，然后在继续开庭时予以认证。这样，即体现了合议庭组成人员的平等地位和平等的权利、义务，也有有利于防止合议庭中一人独断地对证据做出认证，破坏合议庭的民主集中制原则，同时，也防止了审判人员在审判席上交头接耳，吵个不休的现象，影响法庭审理的严肃性。
4、规范合议庭评议案件的运作。合议庭评议案件，是合议庭审理案件做出裁判前的一个重要环节。为了防止合议庭成员评议案件时有些人滥竽充数，不负责任地对案件做出表决或简单同意，应规定每位合议庭组成人员对于评议的问题都应做出自己的分析，根据分析提出法律适用，然后做出如何处理的意见。对于比较复杂的案件，可要求每位合议庭成员写出书面案件分析报告，并做出具体处理意见的决定。然后，在合议时汇总意见，能够统一的或多数人意见一致的，可根据汇总意见做出判决，意见分歧很大的可由审判长提请审判委员会讨论。对于案件的分析报告，评析人在评议时，也可做出变动，形成自己更为成熟的意见，以实现原则性和灵活性相统一

（作者单位：山东省东营市垦利县人民法院 邮编：257500 电话：0546－2525968）



农业部办公厅


农业部办公厅关于印发渔业和农机行业安全生产百日督查专项行动方案的通知

农办人[2008]30号


各省、自治区、直辖市渔业、农机厅（局、委、办），新疆生产建设兵团水产局、农机局：

　　根据《国务院办公厅关于开展安全生产百日督查专项行动的通知》（国办发明电[2008]22号）和《国务院安委会办公室关于在重点行业（领域）开展安全生产百日督查专项行动的意见》（安委办[2008]8号）要求，为深入开展渔业和农机行业安全生产百日督查专项行动，农业部结合渔业和农机行业安全生产实际，制定了《渔业行业安全生产百日督查专项行动方案》和《农机行业安全生产百日督查专项行动方案》，现印发给你们。各级渔业和农机主管部门要以对人民群众生命财产高度负责的精神，深入开展安全生产百日督查专项行动；要切实加强组织领导，强化督促检查，落实责任，堵塞漏洞；要注重把握安全生产规律，及时总结经验，建立长效机制，坚决防范和遏制重特大事故发生，确保农业安全生产的平稳态势。

　　附件：1.渔业行业安全生产百日督查专项行动方案

　　 2.农机行业安全生产百日督查专项行动方案

二〇〇八年四月二十九日

　　附件1：

　　渔业行业安全生产百日督查专项行动方案

　　一、工作目标

　　通过开展渔业行业安全生产百日督查专项行动，切实打击违法渔业生产行为，狠抓薄弱环节，督促渔业生产经营单位落实安全生产主体责任，提高渔业从业人员职业安全技能，加大安全基础建设投入，着力解决影响渔业安全生产的突出矛盾和问题，建立健全安全生产长效机制，不断提高渔业安全生产保障水平。针对今年以来渔业船舶事故频发的实际情况，深入分析事故原因，掌握规律，坚决遏制渔业船舶重特大事故发生的势头，实现渔业安全生产形势的稳定好转。

　　各级渔业主管部门要把隐患排查治理、汛期安全生产同安全生产百日督查专项行动紧密结合，在开展百日督查专项行动工作中，要对本辖区渔业生产经营单位和其他易发生安全事故的环节及部位进行检查，要重点加强对渔业船舶、渔港和渔民特别是第一安全责任人（渔船船东或船长）的检查。

　　二、督查内容

　　（一）渔业安全生产相关法律、规章、规范性文件以及安全生产技术标准、操作规程等的贯彻执行情况；渔业安全生产责任制落实情况；渔业安全生产规章制度建立和完善情况；渔业安全生产隐患治理投入情况；汛期和台风季节渔业安全生产措施制定、落实和监督检查情况。

　　（二）渔船持有有效“船舶检验证、船舶登记证、捕捞许可证（“三证”）情况；渔船通信、救生、消防、信号设备配备情况；进出渔港申请签证情况；船舶编队生产制度落实情况；船员配备和适任情况；渔船遵守船舶航行作业各项安全规程情况。

　　（三）渔港安全基础设施设备配备及运行情况；岸台通信基础设施设备配备及运行情况；通信联络、信息服务和突发事件应急指挥调度运行情况；进出渔港航道畅通、航标导航助航情况；渔港消防基础设施配备及运行情况；渔港系泊渔船安全值班及防风、防火、安全保卫等规程执行情况。

　　（四）渔民安全生产教育培训情况。计划制订及实施情况；船员参加职业安全技能培训情况；船员持证上岗及安全生产技术实操情况；渔业船员人身保险及渔船财产保险落实情况。

　　三、督查方式

　　（一）地方自查和督查

　　各级渔业主管部门要结合渔业安全生产隐患排查治理、海洋伏季休渔、渔船集中回港停泊、汛期、台风多发期等实际，组织开展本辖区的渔业安全生产自查、检查和督查。检查和督查的覆盖面要不少于本地区1/3的渔业生产经营单位（包括个体渔船船东）和登记在册的渔业船舶。要及时总结渔业安全生产隐患排查治理的经验，梳理存在的矛盾问题，采取有力措施坚决治理查出的隐患。

　　（二）农业部督查

　　农业部将于2008年5至7月分3次派出渔业行业安全生产督查组，对沿海6省渔业行业安全生产情况进行督查。每个督查组至少要督查2个重点渔区、2个渔业乡镇或重点渔港。

　　第一组督查时间：5月中下旬

　　参加督查人员：渔业局1位司局级领导带队，渔业局、渔政指挥中心、渔业船舶检验局各派1位同志参加，东海区渔政局配合。

　　督查地点：浙江省、福建省。

　　第二组督查时间：6月中下旬

　　参加督查人员：渔政指挥中心1位司局级领导带队，渔业局、渔政指挥中心、渔业船舶检验局各派1位同志参加，黄渤海区渔政局配合。

　　督查地点：山东省、河北省。

　　第三组督查时间：7月中下旬

　　参加督查人员：渔业船舶检验局1位司局级领导带队，渔业局、渔政指挥中心、渔业船舶检验局各派1位同志参加，南海区渔政局配合。

　　督查地点：广西壮族自治区、海南省。

　　督查通知另行下发。

　　四、工作要求

　　（一）提高思想认识，切实加强领导。各级渔业主管部门要充分认识开展安全生产百日督查行动的重要意义，切实加强组织领导，强化督促检查。要针对渔业生产高风险的特点，制定周密的工作方案，将专项督查工作抓紧抓好，为确保北京奥运会、纪念改革开放30周年等重大活动的顺利举行营造良好的社会环境。

　　（二）突出督查重点，坚决治理隐患。要针对汛期和台风季节由自然灾害引发事故灾难高发的特点，督促各地、各单位加强值守应急工作，抓住安全生产薄弱环节，彻底排查隐患。要结合“护渔2008”和休渔管理专项行动，重点开展海上作业渔业船舶、渔港和锚地停泊渔业船舶以及渔业船员安全生产、防灾应急能力等的隐患排查治理。要采取有效措施，坚决防范渔业船舶水上事故，遏制重特大事故发生。

　　（三）加强宣传沟通，共同推进督查。要将渔业行业安全生产百日督查与“安全生产月”等活动结合起来，充分利用电视、报刊、广播、网络等各类媒体，面向渔区开展形式多样、生动活泼的安全生产宣传教育活动，持续提高广大渔民群众的安全生产意识和技能水平。各级渔业主管部门要建立渔业行业安全生产百日督查信息专报制度，及时向农业部报告本辖区开展渔业百日督查的进展情况。

　　（四）及时做好总结，巩固督查成果。要系统梳理督查反映出的问题，分析问题产生的深层次原因，认真总结经验，研究渔业安全的治本之策，进一步落实渔业生产经营单位的安全生产职责，建立健全渔业安全生产综合评价和监管制度，加快渔业安全技术进步，完善渔业安全风险保障机制，努力推进“平安渔业”建设。请各省级渔业主管部门分别于2008年5月底、6月底前将专项行动进展情况，以及7月底前将专项行动总结报我部渔业局（地址：北京市农展馆南里11号，邮编100125，电话：010-64192994，传真：010－64192929，E-mail:boffad@agri.gov.cn）。

　　附件2：

农机行业安全生产百日督查专项行动方案

　　一、工作目标

　　通过深入持久的督查行动，进一步促进党和国家有关安全生产方针政策的落实，进一步促进农机安全生产法律法规的落实，进一步促进安全生产主体责任和地方各级人民政府监管主体责任的落实，立足于治大隐患、防大事故，建立健全农机安全生产隐患治理制度，加强农机事故预防和应急救援工作，努力构建农机安全生产长效机制，实现全国农机安全生产形势的持续稳定好转。

　　二、督查内容

　　（一）各级地方政府及其农机部门、生产单位贯彻执行农机安全生产法律、规章、规范性文件、技术标准、操作规程等情况。

　　（二）各地建立与落实农机安全生产责任制、农机安全生产投入保障机制、农机事故应急救援机制、安全教育培训制度等情况；按照“四不放过”原则查处农机事故及责任追究情况；农机事故应急预案建立与演练情况。

　　（三）各重要时段开展农机安全隐患排查治理工作情况；农机驾驶操作人员违规操作等一般农机安全隐患的整改情况；无证驾驶、无牌行驶、违法载客、酒后驾驶、疲劳驾驶、违法改装等重大农机安全隐患跟踪治理、整改销号情况。

　　三、重点地区和时段

　　督查的重点地区是：拖拉机、联合收割机等农业机械拥有量较大的地区；近年发生较大以上农机事故、农机事故起数呈上升趋势的地区；拖拉机、联合收割机等农业机械作业、转移较集中的场所。

　　各级农机主管部门要在拖拉机、联合收割机等农业机械作业前的检修之际，加强督查工作，落实安全防范措施；在“三夏”和“双抢”等重要农时季节，督查拖拉机、联合收割机等农业机械安全隐患排查治理效果。

　　四、督查方式

　　此次督查采取自查与部门抽查相结合，综合督查与专项督查相结合的方式，结合重点农时季节分层次进行。

　　（一）5月份，各县级农机部门及农机监理机构对辖区内农机隐患排查治理工作进行督查，各拥有拖拉机、联合收割机等农业机械及其驾驶操作人员的各类农牧渔业生产单位对本单位隐患治理工作进行自查。各县级督查要不少于1/3的乡镇。

　　（二）6月底前，各省级农机部门及农机监理机构组织地（市）级农机部门结合农时季节对农机安全隐患排查治理工作进行督查。各省级督查要不少于1/3的地（市），各地（市）级督查要不少于1/3的县（区）。

　　（三）农业部于2008年5月至7月，派出4个农机行业安全生产督查组，结合春耕、“三夏”和“双抢”等重要农时季节，对华东、中南、华北和西南等地区的部分省（区）农机安全隐患排查治理工作情况进行督查。每个督查组均由司局级领导带队，至少督查2个省（区）。督查通知另行下发。

　　五、工作要求

　　（一）高度重视，加强领导。各级农机主管部门要以对农民群众高度负责的精神，将此次农机安全生产百日督查专项行动作为减少隐患、遏制事故的重要举措，作为当前农机安全生产的重要任务，切实抓紧抓好。各级农机部门负责同志要亲自研究部署，加强督促进检查；分管负责人要切实履行职责，亲自深入一线组织开展督查工作。

　　（二）突出重点，务求实效。各级农机主管部门要贯彻落实《国务院办公厅关于开展安全生产百日督查专项行动的通知》（国办发明电[2008]22号）和《国务院安全生产委员会办公室关于在重点行业（领域）开展安全生产百日督查专项行动的意见》（安委办[2008]8号）的精神，结合当地农时季节和农机作业特点，加大重点地区督查力度；积极发动基层农机部门干部职工在重要时段深入开展督查工作，全面推进百日督查专项行动。

　　（三）强化宣传，及时总结。各级农机主管部门要利用新闻媒体、集市活动、宣传栏和发放安全知识读本、挂图及张贴标语等多种形式，结合当地农时季节和农机化生产特点，广泛宣传农机安全生产百日督查行动，增强广大农机手做好农机安全生产的主动性和自觉性。要注意发现好经验，积极总结推广。请各省级农机主管部门分别于2008年5月底、6月底前将专项行动进展情况，以及7月底前将专项行动总结报我部农业机械化管理司（地址：北京市农展馆南里11号，邮编100125，电话：010-64193363，传真：010－64193308，E-mail:njhjgc@agri.gov.cn）。