我国农民权益保护制度研究

李长健　涂晓菊

[摘要]　我国“三农”问题的解决、社会主义和谐社会的构建和社会主义新农村建设的关键在于农民权益的保护问题。长期以来我国农民权益得不到充分有效保护的根源就在于法律制度上的缺位。从宪法、行政法、经济法、民商法、社会保障法、诉讼仲裁法以及国际法等法律制度层面来为我国农民权益保护提供全方位的制度支撑,是有效解决我国农民权益保护问题的根本之策。
[关键词]　农民权益　保护　法律制度　制度和谐

　　当前我国农民权益这一问题的保护问题是解决“三农”问题、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的关键所在。现阶段如何保护我国农民权益这一问题受到越来越广泛的关注。而长期以来农民权益之所以得不到充分有效地保护其根源就在于制度上的缺位。目前已基本完成起草工作的《中华人民共和国农民权益保护法》,是新中国成立以来第一次准备通过专门立法来保护农民这一群体的利益的法律,这对保护我国农民权益无疑将有着重大意
义。在这部对我国农民权益进行全方位保护的法律出台之前,有效地从法律制度层面来对我国农民权益保护进行全方位的制度设计并保证其和谐运行是非常必要的。
(一) 当前我国农民权益保护中存在的问题及其原因分析。
我国农民权益保护问题是一个非常复杂的问题。改革开放的20多年来,我国农业有了很大发展,农村有了很大变化,农民的社会地位也有了很大提高。当前,党和政府高度重视农民问题,把农民问题作为社会建设的根本问题来看待,制定了一系列以增加农民收入、改善农民生活条件、提高农民社会地位等为根本出发点和落脚点的农村政策,取得了很大的成绩。但是也应注意,在社会地位、经济收入、利益保护、社会竞争力、就业和社会保障等方面,农民的权益仍然没有得到充分有效地保护,仍存在以下方面的问题:
第一,农民的选举权、受教育权、身份平等权、迁徙自由权以及社会保障权等最普遍的社会权利未得到应有的重视。具体而言,在户籍身份上,农民进城打工受到各方面的不平等待遇;在选举权和受教育权上,我国广大农民及其子女并不能充分享有和城市居民同等的权利;在社会保障上,我国现行的社会保障体系、社会再分配政策基本上没有惠及农民,农民几乎不能享受国家给予城镇居民那样全方位的保障。
第二,农民的最基本的人身权利和财产权利,特别是农民的土地承包经营权得不到有效保护。长期以来,户籍制度及城乡二元结构客观上造成了我国城市居民与农民身份上的差异,这使农民利益得不到充分有效地保护,因而需要公正的法律制度安排来维护农民的利益。财产权是公民最为基本的权利。对于广大农民来说,显而易见,土地可以说几乎就是他们谋生的惟一手段。然而,现实生活中,一些地方政府非法、强行征用土地的现象极大地损害了农民的权益。
第三,农民享受司法救济的权利也面临着严重缺位。在实际社会中,广大农民由于自身的经济条件限制等原因,在司法活动中也处于不利的境地。在诉讼、仲裁中通过法律援助解决广大农民在生活中遇到的法律纠纷,使社会成员获得公平的法律服务从而实现司法公正,是公民应该享有的社会权利,也是广大农民实现其社会基本权利的重要途径。
之所以出现以上方面的问题,从社会方面的原因来看,尽管为乡规民约、宗教势力控制的乡土社会在当下已经发生了本质的变化,但其残留影响仍然存在。与此同时,我国现代公民社会(其本质是法治社会)仍处于建设之中,社会处于急速转型期,社会流动性强、社会心理失衡、社会控制的力量有所削弱。在广大农村社会,这种状态呈现得更为明显。从政治方面的原因来看,一直以来,政治过度组织化贯穿于我国历史的每一个时期,形成了国家对社会、政治对经济的超强力干预的政治思维定势。在法治化进程中,尽管我国正由权力型政府逐步转向服务型政府,但这种转化仍处于起步阶段。广大农民在其权益受到侵害时,并不能很好地利用法律这一武器来有效地维护自己的权益。从文化方面的原因来看,受我国传统文化中无讼思想的影响,广大农民法律意识淡薄,这就形成农民权益法律保护的消极氛围:广大农民对寻求法律的帮助以维护其合法权益的行为存在心理阻碍,新的法治文化或公民文化的众多先进理念还远未深入广大农民的思想意识中。从最为根本的法治方面的原因来看,我国法治建设无论是实体法还是程序法都还不够完善。我国广大农民的合法权益并没有很好地在我国现行的法律制度中得到体现,这使得我国农民权益保护存在立法源头上的空白和障碍。
(二)制度回应:我国农民权益保护制度体系的架构。
无论是基于对历史的回顾还是基于对现实的考察,架构农民权益保护制度体系都是我国保护农民权益的当务之急。之所以要架构整个体系,是因为在我国目前复杂的社会转型期,仅仅依靠某项或某部分法律制度是很难从根本上解决我国广大农民权益的保护问题的。它需要全方位的法律制度支撑,以保证农民权益的保护具有坚实的法律基础,即权利的保护问题要通过法律制度的规范转化为实有权利。同时,“所有这些被承认的权利在某种程度上或在某些时刻可能发生冲突。对法律活动来说,也许重要的不是承认权利,而在于如何恰当地配置权利,并因此给予恰当的救济。也正是由于这个原因,普通法上的权利一直同司法救济相联系,有‘无救济就无权利’之说法。”[1]对于广大农民而言,使他们在权益遭到损害时能够获得司法上的救济是社会公正的应有之义。法律制度是保障社会有效运转的重要制度之一,从法律制度层面来全方位地对我国农民权益保护问题进行制度设计并保证这些制度的和谐运行,才能彻底和有效地解决我国农民权益保护问题。
1.我国农民权益保护的宪法法律制度。
宪法被称为权利的脊梁,从宪法的角度来研究和实践对农民的保护,是解决农民问题的最根本、最基础的法源性问题[2]。目前,我国广大农民的平等权、选举权、教育权和自由权等诸多方面的权利都得不到充分行使。尤其是我国城乡分割的户籍管理制度,是农民自由权受损,也是我国广大农民在教育、选举、社会保障等诸多方面遭受不公正待遇的直接原因。它不仅使公民平等权在这种二元分割的户籍制度下显得苍白无力,而且一定程度上不利于剩余农业人口的流动。这既阻碍了劳动力资源的合理有效配置,又大大地延缓了我国城市化进程,减缓了市场的发育速度。因此,应尽快在宪法中恢复公民的“迁徙自由”和平等的选举权,在宪法层次上确定国家和政府承担农村全额免费义务教育的主要职责。这不仅是弥补公民基本自由权、实现公民追求幸福权利和实现平等权的需要,也是国家经济发展、社会进步、政治民主,实现依法治国的需要,更是顺应文明进步,遵守国际条约,履行国际承诺和义务的需要。
2.我国农民权益保护的行政法律制度。
在保护农民权益方面,政府有着义不容辞的责任和法律义务。权利的最大危险不是来自个人权利的滥用,而是政治权力。法国思想家孟德斯鸠指出:“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”权力都有一种天然的扩张欲望,政府的公权力也不例外。为求得社会整体利益的实现,政府公权力会调动一切强力资源,甚至是合法的暴力。这就使政府的权力在保护人权的同时也可能与公民个体权利发生冲突[3]。而“如果政府不给予法律获得尊重的权利,它就不能够重建人们对法律的尊重。如果政府不认真地对待权利,那么它也不能够认真地对待法律。”[4]我国农民权益的保护问题除了需要宪法这一最高母法的确认和保护,更需要我国行政法律制度的有力配合。我国法治建设要实现法治政府与法治社会的有机结合,在我国农民权益的保护上就必须尤其重视行政执法活动的规范化。
3.我国农民权益保护的经济法律制度。
农民的市场主体地位及其组织化程度与其权益保护存在很大的关联[5]。在我国,由于农民经营的分散性使得其市场主体地位受到诸多限制,这极大地阻碍了农业生产的发展和农民权益的保护。拥有合理的收益是农民的基本权益,要保护好农民权益最为根本的就是应想方设法增加农民收入和福利。在这方面,经济法在农业补贴、农村公共产品供给等农业政策的落实方面是大有可为的。
4.我国农民权益保护的民商法律制度。
财产权是以财产为内容并体现一定物质利益的权利,是公民的基本权利之一。财产权是人的自然不可动摇的权利。公民没有明确具体的财产权利,就会失去其作为人的尊严和条件。如果自然人失去了财产权,就可能会丧失人身自由权,进而危及生命权,更不用说发展权了。作为公民基本权利的财产权一经法律确定,非经法定程序不得剥夺。农村土地承包经营权是农民财产权利中最为核心和重要的组成内容。当前,作为农民财产权利的核心的土地承包经营权正越来越引起人们的重视。然而,关于农村土地承包经营权的内涵和外延,其在理论和立法等方面仍存在不足,特别是在宪法等方面还存在立法上的缺失:第一,表现为权属主体的缺失。从《中华人民共和国宪法》第十条规定来看,农村土地所有权的主体是“集体所有”。“集体”是指什么?“集体”与“农民”之间是何种关系?这里的“集体”一般是指“农村集体经济组织”。结合《土地管理法》第十条的规定,“集体”一共有三种:“村农民集体”、“乡(镇)农村集体”、“村内两个以上农业集体经济组织”。一定程度上可以认为,这种集体主体的不明确和多样性,导致农村土地所有权主体模糊不清的现象比较严重,进而客观上致使损害农民土地承包经营权的现象时有发生。第二,表现为权属缺失物权法定的内核。农村土地承包经营权是新型的用益物权,这一点《土地承包法》已有明确的规定,相信将颁布的民法典也会作出相应的规定。但根据物权法定原则,当事人不得创设与物权法定的内容相异的物权类型。而事实上,《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》都明确规定土地承包方与发包方可以订立承包合同,约定双方的权利和义务,但这显然与物权法定要求相违背。农村土地承包经营人对其权利在效力上的非自由处分性和管理债权化的特点,使农村土地承包经营权在效力上也欠缺物权法定要求。这些必将导致农村土地承包经营权内容的不确定、效力的不稳定、权属的不稳定和交易安全无保障等问题。要解决这些问题,就必须从民商法律层面明确土地承包经营权的物权方面的基本内容,以切实保障广大农民的财产权。
5.我国农民权益保护的劳动和社会保障法律制度。
社会保障制度是国家依据一定的法律形式规定的通过国民收入的再分配来保证全体公民享有平等权利和义务的制度安排。长期以来,我国实行的是受保障权的双重标准,国家对社会保障制度的设立只以部分人即城镇人口受保障为设计主体。并且即使农村流动人口实现了农转非的职业转变,社会保障也并没有因此将他们纳入其覆盖范围。因此,在现有的条件下,完善农村医疗保险制度和农村养老制度,结合农村扶贫政策和其他民政补贴政策,试行农民最低生活保障制度并将其法律化,这对于保障当前我国农民的权益具有重大意义。目前,国家已出台了相关政策,在我国广大农村地区将逐步推行农村合作医疗保险制度和农村九年义务免费教育政策,这对于减轻我国广大农民的医疗负担及其子女的教育问题无疑具有重要意义。但是,只有将这些保护农民权益的政策上升到法律的高度,制定保护农民权益的《社会保障法》,才能更好地为农民权益保护提供有力的制度支撑。另外,进城农民工的权益保护问题也日益凸显,并且随着我国现代化和城市化进程的加快,农民工权益保护问题将会日益严峻。对此,我国《劳动法》应作出有力回应,进一步完善劳动合同制,保障广大农民特别是进城农民工平等的劳动权、工资待遇权和保险待遇权。
6.我国农民权益保护的诉讼仲裁法律制度。
“无权利救济就无权利”,诉讼仲裁法律制度特别是其中的法律援助制度对于我国农民权益的保护也是必不可少的。目前我国法律援助制度只有政府(国务院和地方政府)进行的行政立法,且国家(全国人大及各级人大)并未进行专门立法。且现有立法无法协调、解决与法院、检察院的相关关系问题,法律援助法实施后的社会效果大打折扣。鉴于我国农民权益保护问题正日益凸显,并配合我国正准备制定的《中华人民共和国农民权益保护法》和《法律援助法》的即将出台,建议我国制定专门的农民权益保护法律援助法,并将其归入《中华人民共和国农民权益保护法》和《法律援助法》的范围和体系之下,对我国农民权益保护进行有效的制度安排。首先,确立基层司法所在维护我国广大农民权益方面的核心地位。目前我国参加法律援助的主体是律师、公证员和基层法律工作者,在实践中参与法律援助的主体主要是律师。由于律师事务所的营利性质,农民往往是无法或不愿支付律师费用,而要求一种营利机构长期法定地负担起公益性质的工作也不切实际因此,在我国广大农村社会最适宜担任农民权益保护法律援助机构的就是乡镇司法所。可在农民权益法律援助法中明确规定其对农民权益保护的核心功能,而辅之以调解工作和法治宣传教育工作。其次切实加强法律援助中心对农民权益保护的法律援助工作。现阶段我国法律明确规定法律援助的对象主要是因经济困难、无能力或无完全能力支付法律服务费用的贫困者,范围过于狭窄,削弱了法律援助的社会意义,应适当扩大援助的范围以及援助金额,并更多地关注农民的权益保护问题。
7.我国农民权益保护的国际法制度。
现代科技的突飞猛进极大地密切了“地球村落”里的各种关系,也引发了一系列全球性的问题,法律行为的产生、发展、结果也难以囿于一国境内,法律关系的涉外性与跨国性也明显增强。随着公民生存空间的拓展,特别是我国广大农村劳动力的国际转移,农民权益保护国家间的合作也成为必要。为了分享合作所产生的更大利益,农民权益保护也应从单向国际化
走向双向国际化,并迅速走向多边国际化。
(三)制度公正和制度和谐:我国农民权益保护的必要结论
我国9亿农民的权益保护问题是一个非常复杂的社会工程,需要各方面制度的有力和有效配合。“法律是一个带有许多大厅、房间、凹角和拐角的大厦,在同一时间里想用一盏探照灯照亮每一间房间、凹角和拐角是极为困难的。”[6]诚然,现代的、作为制度化的法律或法治只是也只能对社会的权利作一种大致的公正的配置,它不可能保证一切损害都得到绝对公正的赔偿,它所能实现的只是制度的公正,而不是也从来不可能是“无讼”或绝对地在每个案件中令各方面都满意的那种公正[7]。现代法治的实施更多的是需要一片适宜法律生存的土壤,而这一条件的具备将是一个很长的历史过程。目前,我国法治最为重要的职责就是在广大公民之间尽可能地实现制度公正,对农民的权益保护进行必要的制度安排,给农民以公正的制度待遇。同时,制度和谐是社会和谐之根本,也是我国农民权益保护问题的根本所在。农民权益保护问题必须在我国宪法、行政法、经济法、民商法、社会保障法、诉讼仲裁法以及国际法等法律制度全方位的制度保护框架之下并在其和谐运行中才能得到有效解决。

[参考文献]
[1][7]苏力.法治及其本土资源[M].中国政法大学出版社,1996:182;199-200.
[2]李长健.论农民权益的经济法保护———以利益与利益机制为视角[J].中国法学,2005,(3).
[3][法]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].商务印书馆,1982:160.
[4]德沃金.认真对待权利[M].中国大百科全书出版社,1998:270.
[5]杜旭宇.中国农民的市场主体权益及其保障[J].云南社会科学,2005,(2).
[6]博登海默.法理学、法律哲学与法律方法[M].中国政法大学出版社,1999:198.





山东省济宁市人大常委会


济宁市人民代表大会常务委员会议事规则

（1988年9月23日济宁市十一届人大常委会第5次会议通过 1999年4月29日济宁市十三届人大常委会第7次会议第一次修订 2008年4月29日济宁市十五届人大常委会第3次会议第二次修订）


目 录


第一章 总则

第二章 会议的召开

第三章 议案的提出和审议

第四章 听取审议专项工作报告

第五章 审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告

第六章 审议执法检查报告

第七章 询问和质询

第八章 发言和表决

第九章 附则



第一章 总 则



第一条 为了保证济宁市人民代表大会常务委员会（以下简称常务委员会）依法行使职权，规范议事制度，提高议事效率和质量，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规则。

第二条 常务委员会坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度，紧紧围绕全市工作大局，依法履行职责，创造性地开展工作，充分发挥地方国家权力机关在促进全市经济社会又好又快发展和推进社会主义民主法制建设中的重要作用。

第三条 常务委员会举行会议、审议决定问题，应当充分发扬民主，集体行使职权，严格依法办事。

第四条 常务委员会的议事范围：

（一）全市遵守和执行宪法、法律、行政法规、地方性法规、上级人民代表大会及其常务委员会决议和市人民代表大会决议的事项；

（二）决定市人民代表大会代表的选举事项，指导本市县、乡两级人民代表大会代表的选举工作；

（三）市人民代表大会会议的筹备工作；

（四）全市经济建设、政治建设、文化建设和社会建设等方面的重大事项；

（五）全市国民经济和社会发展五年规划的调整和年度计划、预算的部分变更；

（六）听取和审议市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院的工作报告；

（七）评议市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院的专项工作；

（八）议定联系市人民代表大会代表的事项，受理并议定人民群众对市国家机关及其工作人员的控告、申诉、意见；

（九）撤销县市区人民代表大会及其常务委员会不适当的决议和市人民政府不适当的决定、命令等方面的议案；

（十）人事任免事项和撤职案，补选省人民代表大会出缺的代表和罢免个别代表；

（十一）授予或撤销地方荣誉称号；

（十二）其他需由常务委员会审议决定的重大事项。

第五条 本规则适用于常务委员会会议期间的全体会议、分组会议和联组会议。



第二章 会议的召开

第六条 常务委员会会议每两个月至少举行一次，特殊需要时，可以临时召集会议。常务委员会会议由主任召集并主持，主任可以委托第一副主任召集并主持。

第七条 常务委员会举行会议的日期由主任会议决定；会议议程和日程草案，由主任会议根据常务委员会工作计划和实际情况拟定，提请常务委员会全体会议通过。

第八条 在常务委员会举行会议的七日前，常务委员会办公室应向常务委员会组成人员和有关地方国家机关发出会议通知。临时召集的会议，临时通知。

第九条 常务委员会举行会议时，常务委员会组成人员应当出席会议。

常务委员会组成人员出席会议，须提前签到。会议出席情况，定期公布。

常务委员会会议必须由常务委员会全体组成人员过半数出席方可举行。

常务委员会组成人员在常务委员会举行会议前，应当根据会议建议议题，做好准备。

第十条 常务委员会举行会议时，市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院负责人列席会议。

常务委员会副秘书长、人大有关专门委员会委员、常务委员会各工作部门负责人，市政府秘书长及有关部门主要负责人列席会议。

根据会议内容，各县市区人民代表大会常务委员会主任或一名副主任列席会议。必要时，可以邀请有关的全国、省、市人民代表大会代表列席会议；公民旁听会议，依照《济宁市人民代表大会常务委员会会议公民旁听办法》的规定程序办理。

第十一条 常务委员会组成人员不得无故缺席会议，因病或其他特殊原因不能出席会议的，应向常务委员会第一副主任或秘书长请假。列席人员因故不能参加会议的，应当通过常务委员会办公室向秘书长请假。

第十二条 对常务委员会会议应当进行宣传报道，必要时经主任会议决定，可以召开新闻发布会。

第十三条 常务委员会举行会议时，可以召开全体会议，也可以召开分组会议或联组会议。



第三章 议案的提出和审议

第十四条 主任会议可以提出属于常务委员会职权范围内的议案，由常务委员会会议审议。

市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院、市人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由主任会议决定提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再提请常务委员会会议审议。

常务委员会组成人员五人以上联名，可以提出属于常务委员会职权范围内的议案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定是否提请常务委员会会议审议；不提请常务委员会会议审议的，应当向提议案人作出说明。

主任会议根据工作需要，可以委托常务委员会的办事机构拟定议案草案，并向常务委员会会议作出说明。

第十五条 主任会议、市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院，可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的人事任免议案和撤职案。

对人事任免案，依照《济宁市人民代表大会常务委员会人事任免和监督办法》规定的程序办理。

常务委员会五分之一以上的组成人员书面联名，可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的撤职案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议；或者由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由以后的常务委员会会议根据调查委员会的报告审议决定。

撤职案应当写明撤职的对象和理由，并提供有关的材料。撤职案在提请表决前，被提出撤职的人员有权在常务委员会会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见，由主任会议决定印发常务委员会会议。

罢免个别省人大代表，依照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定的程序办理。

第十六条 提请常务委员会审议的议案，应当在会议举行十日前，送交常务委员会办公室或有关工作部门。议案的提出，应当以书面形式，写明议题、理由和解决方案。

第十七条 对列入常务委员会议程的议案，提议案单位、提议案人应当提供有关的资料。

第十八条 常务委员会全体会议听取议案或者关于议案的说明后，由分组会议或联组会议进行审议。

提出议案的单位负责人、提议案人可以在常务委员会全体会议、分组会议或联组会议上对议案作补充说明。

第十九条 列入常务委员会会议议程的议案，如果在审议中发现有重大问题需要研究，可以经主任会议决定暂不交付全体会议表决。主任会议的决定应当向全体会议作以说明。

第二十条 列入常务委员会会议议程的议案，在交付表决前，提议案单位或者提议案人要求撤回的，经主任会议同意，对该议案的审议即行终止。

第二十一条 主任会议或者五分之一以上的常务委员会组成人员书面联名，可以向常务委员会提议组织特定问题调查委员会，由主任会议决定提请常务委员会审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再提请常务委员会审议。

调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主任会议在常务委员会组成人员和市人民代表大会代表中提名，提请常务委员会审议通过。调查委员会可以聘请有关专家参加调查工作。

调查委员会应当向常务委员会提出调查报告。常务委员会根据报告，可以作出相应的决议、决定。



第四章 听取审议专项工作报告

第二十二条 常务委员会全体会议听取和审议市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院向常务委员会所作的专项工作报告。

向常务委员会汇报工作的议题，可以由市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院提出，也可以由主任会议根据实际情况加以安排。由市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院提出的议题，应在主任会议确定常务委员会会议议程草案以前向常务委员会的办事机构以书面形式提出。

市人民政府向常务委员会会议报告工作时，应当由市长或者副市长作报告，因特殊情况不能到会时，可以委托有关部门的主要负责人作报告。市人民政府向常务委员会所作的工作报告，应经市人民政府常务会议讨论同意。

市中级人民法院、市人民检察院向常务委员会报告工作时，应当由院长、检察长作报告；如果院长、检察长因故不能作报告，可以委托副院长、副检察长作报告。市中级人民法院、市人民检察院向常务委员会所作的工作报告，应经院长办公会议、检察长办公会议讨论同意。

第二十三条 市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院应当在常务委员会举行会议二十日前，由其办事机构将专项工作报告送交市人民代表大会有关专门委员会或常务委员会有关工作机构征求意见；市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院对报告修改后，在常务委员会举行会议的十日前送交常务委员会办公室。

常务委员会办公室应当在常务委员会举行会议的七日前，将专项工作报告发给常务委员会组成人员。

第二十四条 常务委员会听取和审议专项工作报告前，主任会议可以组织常务委员会组成人员和市人民代表大会代表，也可以委托有关专门委员会对有关工作进行视察或者专题调查研究。视察或调研形成的材料可以提交常务委员会会议参阅。

常务委员会可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席常务委员会会议，听取专项工作报告，提出意见。

第二十五条 常务委员会会议审议专项工作报告后，应提出审议意见；必要时，可以作出决议。

常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院研究处理。市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交市人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，于两个月内向常务委员会提出书面报告。对常务委员会作出的决议，市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。



第五章 审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，

听取和审议审计工作报告



第二十六条 市人民政府应当在每年六月，将上一年度的本级决算草案提请常务委员会审查和批准。

决算草案应当按照市人民代表大会批准的预算所列科目编制，按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出，并作出说明。

第二十七条 市人民政府应当在每年八月，向常务委员会报告本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、预算的执行情况。

第二十八条 国民经济和社会发展计划、预算经人民代表大会批准后，在执行过程中需要作部分调整的，市人民政府应当将调整方案提请常务委员会审查和批准。

严格控制不同预算科目之间的资金调整。预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，市人民政府应当提请常务委员会审查和批准。

市人民政府有关主管部门应当在常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的一个月前，将预算调整初步方案送交市人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。

第二十九条 常务委员会对决算草案和预算执行情况报告，重点审查下列内容：

（一）预算收支平衡情况；

（二）重点支出的安排和资金到位情况；

（三）预算超收收入的安排和使用情况；

（四）部门预算制度建立和执行情况；

（五）向下级财政转移支付情况；

（六）市人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。

除前款规定外，常务委员会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。

第三十条 常务委员会每年审查和批准决算的同时，听取和审议市人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。

第三十一条 常务委员会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告，预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由市人民政府处理。市人民政府应当将研究处理情况向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议；市人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。

第三十二条 国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后，在实施的中期阶段，市人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请常务委员会审议。规划经中期评估需要调整的，人民政府应当将调整方案提请常务委员会审查和批准。



第六章 审议执法检查报告



第三十三条 常务委员会对有关法律法规实施情况组织的执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由主任会议决定提请常务委员会审议。

执法检查报告包括下列内容：

（一）对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题；

（二）对所检查法律、法规提出改进执法工作的建议。

第三十四条 常务委员会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院研究处理。市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交市人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出报告。必要时，由主任会议决定提请常务委员会审议，或者由常务委员会组织跟踪检查或委托市人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查。

第七章 询问和质询




第三十五条 常务委员会会议审议议案和有关报告时，市人民政府或者有关部门、市中级人民法院或者市人民检察院应当派有关负责人到会，听取意见，回答询问。

第三十六条 在常务委员会会议期间，常务委员会组成人员五人以上联名，可以书面提出对市人民政府及其部门和市中级人民法院、市人民检察院的质询案。

质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。

第三十七条 质询案由主任会议决定交由受质询的机关答复。

主任会议可以决定由受质询机关在常务委员会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在专门委员会会议上答复的，提质询案的常务委员会组成人员有权列席会议，发表意见。主任会议认为必要时，可以将答复质询案的情况报告印发常务委员会会议。

第三十八条　提质询案的常务委员会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经主任会议决定，由受质询机关再作答复。

第三十九条　质询案以口头答复的，由受质询机关的负责人到会答复。质询案以书面答复的，由受质询机关的负责人签署。

第八章 发言和表决



第四十条 常务委员会组成人员在会议上的发言和表决不受法律追究，任何机关和个人不得责难。

列席会议人员有发言权，没有表决权。旁听人员没有发言权和表决权，可以提出书面建议。

第四十一条 常务委员会组成人员在全体会议或联组会议上的发言，应事先拟定提纲，力求简明扼要，一般不超过十五分钟。如果事先提出要求，经会议主持人同意，可以适当延长发言时间。

列席会议人员在不影响常务委员会组成人员发言的情况下，可以在常务委员会全体会议、分组会议或联组会议上发表简要的意见。

第四十二条 表决议案由常务委员会全体组成人员的过半数通过。

表决结果由会议主持人当场宣布。

第四十三条 交付表决的议案、决议、决定，有修正案的，先表决修正案。

第四十四条 人事任免案一般逐人表决，根据情况也可以合并表决。

第四十五条 常务委员会表决，采用无记名投票、按表决器或者其他方式。

第四十六条 常务委员会依法任命的地方国家机关工作人员，由常务委员会颁发任命书。任命书由常务委员会主任署名，主任缺位时由第一副主任署名。

第四十七条 常务委员会听取专项工作报告、计划执行情况报告、预算执行情况报告、审计工作报告、执法检查报告及审议意见，市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院对审议意见的研究处理情况或者执行决议情况的报告，向市人民代表大会代表通报并向社会公布。

第四十八条 常务委员会依法对市政府制定的规范性文件、发布的决定、命令和县市区人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定等，进行备案审查。

第九章 附 则



第四十九条 本规则自通过之日起施行。