不动产登记事项错误之救济渠道的思考

曲宇辉

《中华人民共和国物权法》第十九条规定，“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正”。“不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿”。笔者在此就利害关系人认为不动产登记事项错误的救济渠道问题，谈些个人观点。
一、申请更正登记和异议登记是否利害关系人寻求救济的必经渠道
这里会有两种不同的观点:
A：是选择渠道。即利害关系人认为不动产登记事项错误的，可以按照《物权法》第十九条的规定申请更正登记和异议登记，也可以登记机关为被告（或被申请人）提起行政诉讼（或行政复议）。支撑这种观点的依据，一是《物权法》第十九条本身就使用了“可以”两字，即“可以”申请更正登记、异议登记，这种“可以”是一种法律“引导”而不是法律“限制”，利害关系人也可以选择直接提起行政诉讼（或行政复议）；二是《行政诉讼法》、《行政复议法》和最高法的有关司法解释，登记机关的发证行为是可以直接提起行政诉讼（或行政复议）的具体行政行为。
B：是必经渠道。即利害关系人认为不动产登记事项错误的，如果寻求救济，则应当按照《物权法》第十九条的规定申请更正登记、异议登记，不能直接提起行政诉讼（或行政复议）。支撑这种观点的依据，一是根据《物权法》第一条“……保护权利人的物权，根据宪法，制定本法”的规定，对物权的保护措施，应由《物权法》来规定，而《物权法》第十九条规定的保护措施是“申请更正登记”、“申请异议登记”和起诉；二是根据《物权法》对不动产物权设立、变更、转让和消灭的规定，不动产登记不是行政审批，更不是行政许可。在我国的行政机关工作职能梳理中，不动产登记归类为“行政确认”，即国家确认权利人权利的一种方式，但不登记并不意味权利人会丧失权利或否定权利人的权利。《物权法》第十五条“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力”，已是很好的注解；三是不动产登记只是其物权发生效力，受到法律保护。未经登记的物权是否发生效力，是否受法律法律保护，则要区别情况：争议双方如果一方登记，另一方未登记，保护登记一方，但登记错误的除外，否则就不需要《物权法》第十九条，也没有本文所述救济渠道之争；双方均未登记，也不能都不保护。因此登记是一种权利公示，是对抗权的公示，并不是权利的最终裁定。
笔者同意“必经渠道”说。不动产物权作为一种民事权利，登记与否并不改变这种权利本身。作为“物权法定”，其救济渠道也应当是法定，即由《物权法》来规定。
从中国文字来说，“可以”是一种选择，但是一种有限或者说限制性选择，是从“可以”二字修饰的动宾结构中选择。法律条款中使用“可以”，一般是让人在“为”与“不为”之间选择。如行政处罚条款中常见的“可以并处罚款”，是作“罚款”或者“不罚款”解释，并不能有“不罚款，作其他处罚”的解释；再如“对行政处罚不服的，可以在60日内申请行政复议，也可以在3个月内向人民法院起诉”，是作60日内“申请复议”或者“不申请复议”，3个月内“起诉”或者“不起诉”解释；又如“土地使用权可以依法转让”，是作“依法转让”和“不转让”解释，并不能作“可以不依法转让”的解释。而将“可以”改为“应当”，则成为一种强制性的规定，如“应当并处罚款”，就必须并处罚款。但在很多情况下，“可以”改为“应当”不仅剥夺当事人了“不为”的权利，甚至会曲解立法意图，产生重大误解。如将前述“对行政处罚不服的……”改为“对行政处罚不服的，应当在60日内申请行政复议，或者在3个月内向人民法院起诉”，则变成“对行政处罚不服的”，必须“申请行政复议”或者必须“起诉”；将“土地使用权可以依法转让”改为“土地使用权应当依法转让”，虽然表达了“土地使用权转让，必须依法转让”的立法原意，但也会产生“土地使用权都要转让”的误解。
二、异议登记后的起诉以谁为被告
异议登记后的起诉，应以不动产登记簿记载的权利人为被告，而不应该以登记机关为被告。其理由，一是行政诉讼并不解决不动产权利的归属。不动产登记作为一种权利公示，登记机关并不是不动产权利的最终裁定者。从这个意义上看，异议登记后起诉登记机关，登记机关即使败诉，撤销了不动产登记簿和不动产权利证书，并不能就此认定原告取得了不动产权利。二是不动产权利的最终裁定者是人民法院。不动产权利的归属要依照民事法律来解决，原告要取得不动产权利，必然要依据《物权法》等民事法律，甚至通过民事诉讼方能取得。因此，行政诉讼是徒劳无功，浪费诉讼资源，浪费时间而已。
三、不动产登记机关避免不了被诉
不动产登记机关被诉有以下几种原因：一是登记程序违法，不动产登记簿记载的权利人、利害关系人有权起诉或者申请行政复议；二是收到“申请更正登记”后不作为，该征询不动产登记簿记载的权利人同意而不征询，或者有证据证明登记确有错误而不予以更正，不动产登记簿记载的权利人、利害关系人有权起诉或者申请行政复议；三是收到“申请异议登记”后置之不理，利害关系人有权起诉或者申请行政复议；四是因更正登记的行为被诉，不动产登记簿记载的权利人有权起诉或者申请行政复议。
以上仅为个人观点。也在此呼请立法机关、最高审判机关尽快出台相应的立法解释、司法解释。

北京市人民政府


北京市人口计划和生育指标管理办法（修正）
北京市人民政府


（1991年5月16日北京市人民政府批准 1991年5月30日北京市计划委员会、北京市计划生育委员会发布 根据1997年12月31日北京市人民政府第12号令修改 2000年4月1日起施行的《北京市生育服务证管理办法》将本文废止）


第一条 为实施市人民代表大会常务委员会颁布的《北京市计划生育条例》( 以下简称《条例》) 第十八条的规定和国家有关规定, 制定本办法。
第二条 实施人口计划和人口生育计划是有效地控制人口增长的重要手段, 应纳入本市国民经济和社会发展计划, 由各级人民政府及其工作部门认真组织实施。
市计划生育委员会和市计划委员会制定本市人口生育计划, 并负责本市人口生育指标的具体管理工作。
第三条 区、县计划生育委员会根据本行政区域育龄妇女人数、婚育情况, 分别对长期、五年和年度出生人口数进行预测, 报市计划生育委员会。市计划生育委员会根据国家下达给本市的人口控制指标和全市长期、五年和年度出生人口预测数确定人口生育指标, 经市计划委员会审核编
制全市人口计划, 报市人民政府审定后, 列入国民经济和社会发展计划,提请市人民代表大会批准后执行。
第四条 经批准的全市人口生育计划, 由市人民政府逐级下达给区( 县) 人民政府、乡( 镇) 人民政府和街道办事处, 并纳入逐级计划生育目标管理责任体系。
第五条 生育子女应先取得生育指标。
夫妻申请生育第一个子女的, 经双方所在单位出具证明, 无工作单位的由户口所在地的村民委员会或居民委员会提供情况, 报女方户口所在地乡(镇)人民政府或街道办事处计划生育办公室批准, 发给生育子女证明。 夫妻依照《条例》规定申请生育第二个子女的,由女方所在单位, 无? ぷ鞯ノ坏挠膳交Э谒诘卮迕裎被峄蚓用裎被崽峁┣榭? 经女方户口所在地乡(镇)人民政府、街道办事处计划生育办公室审核, 报区、县计划生育委员会批准, 发给生育子女证明。有其他特殊情况要求生育第二个子女的, 须经区、县计划生育委员会审核同意后, 报市计划生育委员? 崤? 方可发给生育子女证明。
第六条 持有生育子女证明的育龄妇女, 在本年度未生育的, 经向原发给生育子女证明的计划生育主管机关办理年度变更手续, 生育指标继续有效。年龄在2 8 周岁以上或连续三年持有生育子女证明而未生育的, 经女方户口所在地乡(镇)人民政府、街道办事处计划生育办公室登记后,
生育指标长期有效, 至生育为止。
第七条 已达晚育年龄的夫妻申请生育第一个子女的,计划生育主管机关应保证予以安排; 符合生育第二个子女条件和生育间隔、生育年龄规定的, 应有计划地安排; 未达到晚育年龄的, 应动员其推迟生育时间。
第八条 生育子女证明在本市行政区域内有效。持有生育子女证明的妇女在市内迁移户口时, 须到入户所在地乡(镇)人民政府、街道办事处计划生育办公室备案, 其生育指标列入当地年度生育计划。
第九条 计划生育主管机关对生育申请证明完备的,应在一个月内答复; 特殊情况, 应在两个月内答复。
第十条 乡(镇)、街道年度生育指标的安排情况, 由各单位和村民委员会或居民委员会张榜公布, 接受群众监督。
第十一条 夫妻未取得生育指标怀孕第一个子女的，由女方户口所在地乡（镇）人民政府、街道办事处计划生育办公室予以批评教育，补办生育子女证明；其中未达晚育年龄的，对夫妻双方各收取200元计划外生育费。
夫妻未取得生育指标而怀孕第二个子女的，经计划生育主管机关审查，对符合生育第二个子女政策规定的，给予批评教育，准予补办生育子女证明；其中未达生育间隔或者女方年龄不满28周岁的，对夫妻双方各收取500 元计划外生育费。经审查不符合生育第二个子女政策规定的，按《
北京市违反〈计划生育条例〉处罚办法》的规定处罚。
违反生育指标管理规定的夫妻的所在单位，必须依法履行职责。对不认真履行教育管理责任的，处200 元以上500元以下罚款。
第十二条 各级计划生育主管机关及其工作人员在生育指标管理工作中，须严格遵守《条例》和本办法，不得以权谋私，徇私舞弊。违者，由其上级主管机关追究直接责任人和单位负责人的行政责任。情节严重、构成犯罪的, 追究刑事责任。
第十三条 本办法执行中的具体问题, 由市计划生育委员会负责解释。
第十四条 本办法经市人民政府批准, 由市计划委员会、市计划生育委员会发布, 自1991年6 月1 日起施行。



1991年5月30日